Más control, más penas y más transparencia

Los expertos coinciden en la necesidad de negociar un gran pacto de Estado para hacer frente a la corrupción y evitar el deterioro de las instituciones

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Miembros de una plataforma contra la corrupción, frente al Tribunal de Justicia de la Comunidad Valenciana. – EFE
F. VARELA – MADRID – 15/11/2009 08:00

La corrupción es «un crimen de cálculo». La definición es de Robert Klitgaard, un reconocido experto en la materia, y en ella se apoya Fernando Jiménez, profesor de Ciencia Política de la Universidad de Murcia, para asegurar que se trata de un fenómeno «muy sensible» a los cambios que se introduzcan «en los incentivos» que lo alimentan. Dicho de otro modo: en contra de la creencia popular, existen procedimientos eficaces a la hora de combatir la corrupción política.

Manuel Villoria, profesor de Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos y miembro del comité de dirección de Transparencia Internacional (TI), sostiene que la corrupción puede y debe ser reducida «a unos niveles donde sea excepcional». Para conseguir ese objetivo, tanto TI como la práctica totalidad de los expertos consultados por Público proponen un variado conjunto de medidas, todas ellas al alcance de las instituciones.

Hay que mejorar los mecanismos de denuncia de la corrupción

En primer lugar, «preocuparse mucho más por los mecanismos preventivos» poniendo en marcha «análisis de riesgos en todas las administraciones para detectar peligros, promover la rotación de los funcionarios que ocupan puestos en áreas de riesgo» o «aplicar rigurosamente las normas sobre conflictos de intereses». TI promueve también el reforzamiento de los mecanismos de mérito e igualdad en el acceso a la Administración para favorecer «a los mejores, no los más fieles al partido», la evaluación de los empleados públicos por su desempeño y la adopción de medidas que faciliten la transparencia de todas las entidades públicas («es urgente una Ley de Transparencia, como tienen casi todos los países europeos», subraya Villoria).

La sociedad civil, añade Felipe Alcaraz, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Alicante, debe tener «acceso real a toda la documentación sobre una materia». Alcaraz también propone «normas más rígidas de incompatibilidades de los cargos públicos y funcionarios», y «un seguimiento activo de Fiscalía» que imposibilite su incumplimiento.

Alcaraz y Villoria apuestan por adaptar la ley para introducir nuevos tipos penales como el enriquecimiento ilícito o la responsabilidad penal de las personas jurídicas (este último fue asumido el viernes por el Gobierno), y ampliar las penas y los periodos de prescripción (Enrique García Viñuela, profesor de Economía Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid, cita expresamente los delitos de cohecho y falsedad documental). «Hay que mejorar los mecanismos de denuncia de la corrupción y proteger a los denunciantes», reclaman los consultados. «Quien denuncia con fundamento la corrupción no es un chivato, es una persona que actúa con lealtad institucional y social; es más bien un héroe que merece nuestro agradecimiento y no un villano».

Son necesarias normas para impedir fraccionar los contratos

También hay unanimidad en la necesidad de reformar la ley de financiación de los partidos políticos, si bien el acuerdo no es total acerca de si reciben dinero suficiente. Sólo Rafael Bustos, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Salamanca, apuesta por aumentar la asignación pública para que atienda suficientemente sus necesidades, aunque sometiendo la entrega de dinero a un estricto sistema de control. «Hay que reforzar funcionalmente los tribunales de cuentas, darles muchos más medios materiales y personales, y dotarlos de instrumentos coactivos sobre los partidos», argumenta.
Eficiencia

Otros, como Jorge F. Malem, profesor de Filosofía del Derecho de la Universidad Pompeu Fabra, creen justo lo contrario. «Es más eficiente poner coto a los gastos que aumentar la financiación, que de otro modo pareciera no tener fin. Esto implicaría a su vez una nueva forma de hacer política», asegura.

Los tribunales de cuentas deben tener más medios y competencias

Otras medidas adicionales propuestas tienen que ver con alejar las contrataciones de los políticos y con el urbanismo. En el primer apartado, Malem considera «indudable que debería haber mecanismos legales que impidieran el fraccionamiento de los montos de los contratos administrativos para evitar su control, aunque sea de difícil implementación». En el segundo, Villoria propone «cambiar todo el sistema para reducir seriamente la corrupción: por ejemplo, que haya planes regionales y de zona muy rígidos, que los propietarios no sean los que tienen que ejecutar la promoción y que se prohíban los convenios».

Rafael Vázquez, profesor de Ciencia Política de la Universidad de Granada, añade una propuesta en el ámbito formativo: usar la asignatura de Educación para la Ciudadanía para fomentar los valores de transparencia y juego limpio. Vázquez subraya especialmente la conveniencia de crear «ciudadanos críticos» para combatir la corrupción entre todos y no sólo desde los tribunales.

Jiménez cree que son los políticos también los localese_SEnD los que «tienen que tomar decisiones». En contra de otras opiniones, no cree que la solución sea «limitar su papel. Lo que sí que hay que mejorar es la transparencia del proceso de toma de decisiones para asegurar que todos los intereses afectados se tienen en cuenta» y que haya «rendición de cuentas una vez tomada la decisión». El problema del gobierno local en España, asegura, no se debe a la responsabilidad exclusiva de los políticos locales. «Muchas veces los funcionarios locales también tienen gran parte de culpa (y deberían estar más profesionalizados)». Sin olvidar la «responsabilidad de otros poderes, especialmente de las Comunidades Autónomas».

Todos los expertos consultados por Público coinciden en la necesidad de que los partidos políticos afronten el problema en toda su dimensión a través de un gran pacto de Estado y no mediante soluciones parciales si se quiere de verdad evitar el riesgo de un gravísimo deterioro institucional y los efectos perniciosos del descrédito del sistema. Con la corrupción monopolizando el espacio público, la pelota está ahora en manos de los políticos.
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Las medidas anticorrupción se quedan en el papel

La primera legislatura de Zapatero ha sida la más prolífica de la democracia en medidas contra las prácticas irregulares pero la mayoría de ellas han resultado ser absolutamente ineficaces
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Funcionarios policiales registran las dependencias del Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet, centro de la última gran operación contra la corrupción. – EFE
FERNANDO VARELA – MADRID – 15/11/2009 08:00

No basta con tomar medidas si luego no se llevan a la práctica. La primera legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero ha sida la más prolífica de la democracia en medidas contra la corrupción pero, como subrayan unánimemente los expertos en derecho consultados por Público, también han resultado ser (con muy pocos matices) absolutamente ineficaces.

Entre las más destacadas se cuentan la modificación de la ley de financiación de los partidos políticos, la nueva regulación de los contratos del sector público, la reforma de la Ley del Suelo, las creación de secciones de medio ambiente y urbanismo en todas las fiscalías, la aprobación del Código del Buen Gobierno, la regulación de los conflictos de intereses de los altos cargos, o el Estatuto Básico del Empleado Público.

Manuel Villoria, profesor de Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos y miembro del comité de dirección de la sección española de Transparencia Internacional (TI), destaca en la lista de actuaciones positivas la ratificación de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción y de la Convención de la OCDE contra el soborno a funcionarios extranjeros en transacciones internacionales, así como la firma (pendiente de ratificación) de la Convención Penal contra la Corrupción del Consejo de Europa. Pero «el problema es que estas convenciones y las normas españolas deben implementarse para que sirvan para algo y muchas de ellas no se implantan adecuadamente. Parece como si una vez aprobada la norma ya todo se olvidara», lamenta Villoria. Y «la norma hay que desarrollarla, cumplirla, ejecutarla».
Sin informe anual

Un buen ejemplo, razona, es el Código de Buen Gobierno, que «no lo conocen ni los ministros, ni los altos cargos», del que nunca «se ha redactado el informe anual» estipulado y para el que no existe ningún órgano independiente encargado de vigilar su cumplimiento.

Algo parecido pasa con la reforma de la Ley del Suelo que introdujo la exigencia de dar publicidad a los registros de patrimonio e intereses de los alcaldes y concejales. «No llega al 10% el número de ayuntamientos donde eso se ha hecho», denuncia. «Sí ha mejorado», admite Villoria, «el trabajo de la Guardia Civil, de la Unidad de delitos económicos del Cuerpo Nacional de Policía o de la Fiscalía, pero estas instituciones trabajan ya cuando el mal se ha producido».

Lo que mejor ha funcionando es el refuerzo de la investigación

El profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Salamanca Rafael Bustos coincide con esta opinión («lo que mejor está funcionando es el reforzamiento de las unidades especializadas de represión de la corrupción», asegura) pero Jorge F. Malem, profesor de Filosofía del Derecho de la Universidad Pompeu Fabra, echa en falta más medios materiales y humanos al servicio de la fiscalía anticorrupción y de los distintos organismos policiales encargados de luchar contra «la delincuencia político-económica».
Sin comparación

Entre lo que no está funcionando Bustos incluye también el Código de Buen Gobierno. «Si lo comparamos con otros códigos parecidos, por ejemplo el del gobierno británico, resulta un poco ridículo». Y «la nueva ley de financiación de los partidos, sinceramente, me parece que no cambia los aspectos esenciales y problemáticos de la financiación».

El profesor salmantino es más benévolo a la hora de juzgar la Ley del Suelo. «Lo cierto es que la gestión del urbanismo es tan compleja que sólo la ley no puede evitar la aparición de fenómenos de corrupción», expone. Y es que, como señala Francisco Alcaraz, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Alicante, las medidas adoptadas no atajan las verdaderas causas del problema: un modelo de crecimiento económico basado en «el todo vale de la construcción, que exige negocios rápidos y connivencias múltiples para maximizar el beneficio en el menor tiempo posible», y unos partidos políticos que insisten en hacer listas electorales sin atender al interés público y en jugar a la falta de transparencia.

En parecidos términos se expresa el profesor de Ciencia Política de la Universidad de Granada Rafael Vázquez, según el cual los fallos en la puesta en marcha de muchas medidas anticorrupción son consecuencia de que la cultura política de los ciudadanos «se acerca mucho más a los parámetros de la cultura de súbdito (aquel que asume y hasta legitima cualquier actuación de los poderes públicos) y cultura política parroquial (propia de los individuos preocupados por el entorno privado más inmediato) que a una verdadera cultura cívica, el modelo ideal de ciudadano respetuoso con los valores democráticos».

Un problema al que hay que sumar, añade, «la tradicional forma de hacer política y de gestionar cualquier asunto público», que «se ha venido basando en la maximización del beneficio propio a cualquier precio». Es «la cultura del pelotazo, que ya existía en el franquismo y que ha seguido desarrollándose», explica.

Entre los fallos de las medidas anticorrupción Vázquez, como muchos de los expertos consultados, destaca el escaso éxito cosechado por la reforma de la Ley del Suelo. Puesto que la gestión urbanística corresponde por lo general a los ámbitos municipales, donde menor control ha existido hasta el momento, los gobiernos autonómicos «aún no han sido capaces de atajar los excesos urbanísticos existentes», muchas veces por imposibilidad normativa de actuación y en otras ocasiones por connivencia con los propios consistorios municipales, asegura.
La complejidad urbanística

En opinión de Fernando Jiménez, profesor de Ciencia Política de la Universidad de Murcia, en España «conviven problemas de naturaleza normativa (una regulación deficiente que introduce incentivos para la corrupción) con problemas de aplicación efectiva de las normas». A veces se regula «más o menos bien un tema (por ejemplo las incompatibilidades), pero fallan los mecanismos para que tales normas se apliquen en la práctica y se sancionen adecuadamente los incumplimientos». En su opinión, «quizás el campo que tenga una mejor regulación es el de la contratación pública, pero tiene una aplicación ciertamente mejorable: habría que mejorar la transparencia de las adjudicaciones y la aplicación de sanciones a las desviaciones».

La ley de financiación de los partidos, que debería ser la clave de bóveda de la lucha contra la corrupción, ha seguido siendo un coladero incapaz de cortar el flujo irregular de fondos del sector privado hacia las arcas de las organizaciones políticas. Aunque Enrique García Viñuela, profesor de Economía Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid, se distancia de las críticas a la nueva ley de financiación de los partidos polítcios. «No sabemos cómo está funcionando en la práctica debido a que no disponemos de los informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas sobre las contabilidades de los partidos. La ley entró en vigor en enero de 2008 y el último informe publicado por el Tribunal de Cuentas corresponde al año 2005. Por tanto, desconocemos si los partidos están aplicando la nueva ley o si van a ser sancionados por las infracciones que cometan. Mientras estuvo en vigor la ley de financiación de los partidos anterior, la de 1987, no se hizo ninguna de ambas cosas», asegura.
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